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2022年芬蘭後端營運的公眾溝通解決後端問題：芬蘭最終處置用過核子燃料的關鍵

擁有核電廠的國家，必須將用過核子燃料貯存在反應爐廠區或是遠離反應爐。如果管理不當，用過核子燃料可能對人類和環境造成危險；因此，需要一個民眾可以接受的永久解決方案予以處理。雖然一些國家正在考慮建立深層地質處置場，但芬蘭是唯一一個已經開始建造處置場做為最終處置其用過核子燃料的國家。

芬蘭的成功秘訣
位於芬蘭西海岸歐基盧歐托（Olkiluoto）的昂卡洛（ONKALO）處置場位於地下400-450 公尺深度，隧道和豎井長約70公里，將容納裝有用過核子燃料的銅罐。預計該設施將接收廢棄物約100 年的時間，之後加以密封關閉。Posiva 公司資深副總裁雅洛能（Tiina Jalonen）表示：「芬蘭自從40 年前決定廢棄物管理的整體戰略，並以深層地質處置場做為用過核子燃料的主要選擇以來，所有利害關係人都支持這項決定。這段期間，執政者和一般民眾都有改變，但是對於未來的決定和願景始終保持不變。」

芬蘭模式得以成功的另一個原因是計畫中所有利害關係人的及時參與，他們成為一個團隊，一起工作，且目標相同。雅洛能表示，不同利害關係人之間的角色很明確。決策者在引入核能的同時也制訂法規，芬蘭輻射與核子安全局（STUK）訂立安全指引、法規和專業能力，以審查和檢視相關申請文件與程序。

STUK 局長提帕納（Petteri Tiippana）解釋：「從計畫一開始就讓STUK 參與，對於建立民眾的信任度非常重要。如果過程中缺少任何一方利害關係人，這將不會成功。安全監管機構的積極參與，為當地社區提供了加乘的保證。」事實上，民眾的接受度就是計畫能否成功的重要關鍵。選擇歐基盧歐托場址（擁有3 座反應爐的所在地）做為處置場場址，不僅是因為當地的地質適宜性，也是為了讓居住在那裡的人們願意接受。針對該計畫的態度，芬蘭政府對當地和全國進行許多研究，結果表明居住在核電廠周圍的民眾往往對核能相關計畫更加信任。雅洛能提到：「信任，始終是計畫得以按照政府時間表進行的基石。建立信任是需要與當地人民、地方政府和決策者進行廣泛且開放的溝通。」
Posiva 公司表示，該計畫基於「多重障壁」的概念，提供必需的圍堵和隔離，以防止用過核子燃料外洩和擴散。母岩、被黏土包覆的處理容器、充滿回填材料的黏土的隧道，以及封塞隧道口的組合物，都是做為保護性的多重屏障。

科學概念
高放射性廢棄物是由核動力反應爐中的鈾燃料燃燒之後產生的，有兩種類型：用過核子燃料，被有些國家認定為廢棄物而直接進行處置，或用過核子燃料經過再處理之後所產生的廢棄物。
由於其高放射性和非常長的半化期（放射性物質失去一半放射性所需要的時間），高放射性廢棄物必須得到很好的控制並與人類環境隔離。目前深入的研究已經確定，各種岩石類型都適合容納深層地質處置場和工程障壁系統，以隔離廢棄物。這些處置場建在數百公尺深、合適的地質構造中，可存放數十萬年。

芬蘭政府於2015 年核發最終處置場的建造許可，目前正在施工中。核電公司Fennovoima 於2016 年為可能的處置場地點啟動選址程序。在芬蘭，參與選址的地主社區擁有否決權，被認為是成功的關鍵因素，但地方政府無論是話語權或是在政策實踐中，都沒有被視為放射性廢棄物管理的積極參與者。
夥伴關係的實踐
在1990 年代後期，參與放射性廢棄物處理的社區越來越清楚，長久以來被忽視的廢棄物管理的社會層面必須給予更多的關注，尤其是考量到所遇到的各種困難，需要在放射性廢棄物處理中進行更多的對話。特別是，應考慮當地發展以及受影響社區的需求和意見，以在社區支持下得到許可的場址。夥伴關係方法，特別是在比利時以及芬蘭和加拿大，被強調為很好的案例，也是平衡各方代表和有效參與之間的手段。

夥伴關係方法的關鍵組成部分是：自願性、受影響社區的正式或非正式否決權、與當地利益攸關方的合作以及提供大量的社區福利，將當地社區牢牢地置於選址過程的中心。最初，夥伴關係被設想為一種促進參與和信任的手段，早期的合作夥伴關係基本上是地方資訊和/ 或監督委員會，而地方聯絡委員會通常對決策幾乎沒有影響。後來得出的結論是，在夥伴關係層面，應通過談判重新分配權力。從通知到合作，從象徵性參與到影響力的轉變與其他轉變同時發生：社區的角色從被動轉變為主動，從被動接受轉變為合作和自願參與；社區賦權措施和社會經濟效益的必要性和合法性日益得到認可；新的合作框架強調相互學習、增值和永續發展。NEA 認為「共同訂定協商、評估或決策的議題，有助於實現品質和合法性，尤其是在有爭議的情況下。」夥伴關係能夠提出和解決相關問題，促進理解和學習，並有助於為社區創造附加價值。

左圖：芬蘭用過核子燃料處置場 ONKALO 的入口。（圖片來源：Posiva）；右圖：不同年齡的觀察者已經開始更瞭解歐基盧歐托的自然風光，以及在此地進行的系統環境調查措施。（圖片來源：Posiva）

靈活的選址策略
在芬蘭，直到1996 年，國營的Imatran Voima（IVO）公司兩座反應爐產生的用過核子燃料都是運送到蘇聯和俄羅斯進行再處理。相反的，民營的TVO 公司開始考慮在芬蘭直接處置用過核子燃料。在1983年至1985 年對全國（不包括奧蘭Åland群島）進行地質調查後，TVO 向政府提交一份包含102 個潛在區域的清單。身為主辦人TVO 自有的核電廠—優拉約基（Eurajoki）的歐基盧歐圖，則在單獨審查的基礎上被加入名單中。經政府初步篩選後，潛在區域數量減少到85 個。TVO以書面形式告知所有擁有潛在區域的城市，並提議就潛在母岩調查進行討論。最初的想法是TVO 將在1985 年底之前選擇5-10 個區域進行初步場址特性調查。然而，在1985 年底，貿易與工業部要求對調查區域進行全面評估，並要求TVO 報告所有研究數據。TVO 在1985年12 月提供所有102 個區域的所需資訊，然後由STUK 審查這些資訊。政府要求TVO 逐一選擇調查地點。這就是該公司在1986 年所做的，當時宣布在伊卡利寧（Ikaalinen）建立第一個場址。然而，由於車諾堡事故引發當地的抵制和媒體關注，調查在開始之前就停止了。
表 1. 芬蘭與瑞典的選址方法比較

( 資料來源：參考資料2.)

Posiva 用過核子燃料最終處置設施ONKALO® ，已經完成前5 條實際最終處置隧道的挖掘工作。
（圖片來源：Posiva）

失敗之後，TVO 意識到需要當地的政治支持。地方政府的正面立場影響了TVO 的決定，以及土地所有權和地質條件。TVO 想與地方政府展開討論，但沒有要求他們正式同意調查。因此，儘管提議的地方政府在原則性決策階段擁有否決權，但與瑞典要求地方政府自願進行現場調查的做法相比，TVO 的策略可以稱為半自願。
TVO 從伊卡利寧獲得的經驗幫助他們更加明智，於1987 年4 月指定了5 個地點進行初步場址特性調查。1993 年，由於地質不確定性刪除了兩個場址後，開始在3 個地點進行詳細的場地特性調查。此外，在1994 年修訂《芬蘭核能法》後，禁止放射性廢棄物的進出口，並終止IVO出口俄羅斯用過核子燃料，IVO 核電廠的所在地社區洛維薩（Loviisa）也被納入選址過程，成為一個特例，以類似於優拉約基之前進入「比賽」的方式。於1997 年在洛維薩開始詳細的現場調查。
1999 年，Posiva 公司得出結論，這些場址之間的主要差異，即優拉約基和洛維薩這兩個核子社區，比其他兩個候選者有更高的意願並準備接納最終處置設施。最終處置減少他們的恐懼和焦慮，且不會有形象問題，因此大多數居民願意接受該設施。居民整體上對最終處置抱持更積極的態度，而設施對社區會產生的騷動也較少，因為核能的運轉對這些社區早已非常重要。

夥伴關係的制度安排
芬蘭夥伴關係制度的基石是1987 年《核能法》中保障設施預定地市政府的否決權。對核子設施增加財產稅是一項重要的經濟激勵措施。芬蘭地方政府並沒有特別渴望建立自己在用過核子燃料最終處置方面的能力，特別是在處置場安全方面，儘管安全一直是居民最關心的問題。芬蘭提出了知識管理與評估問題，但候選城市沒有採取具體措施來提高認知和地方決策。然而，在1990 年代後期，洛維薩市政府要求為市政府提供資金，以使他們能夠審查Posiva 公司的計畫。雖然沒有獲得資助，但4 個候選城市的代表被邀請參與公共部門放射性廢棄物管理研究計畫JYT2001 其下的社會科學研究合作小組。
除了地方政府沒有資金進行獨立審查和評估外，還可以確定的是，地方政府對於專業能力的加強興趣不高的其他3 個原因：首先，放射性廢棄物處理被視為是純技術問題，幾乎沒有考慮社會方面的空間。
其次，民眾對STUK 的信任度極高。第三，安全問題被排除在環評程序之外，那是在1990 年代後期選址過程中民眾討論和參與的主要座談會。儘管當地反對團體表達擔憂並引入了替代技術概念，安全問題在地方層面被非政治化，將審查Posiva 安全評估的任務委託給STUK。

左圖：Posiva 提送用過核子燃料封裝和最終處置設施運轉許可申請（圖片來源：Posiva）；右圖：Posiva 的封裝工廠大樓已完工，準備安裝核子系統。（圖片來源：Posiva）

市政府在優拉約基進行最終處置
• 初步和詳細的場址特性調查階段
1987 年，TVO 通知優拉約基市，該公司已選擇歐基盧歐圖作為用過核子燃料處置場的候選調查地點之一，以及另外4 個城市的地點。市政府注意到了該公告，但沒有決定任何組織與措施，也沒有徵求市政局的同意。1980 年，作為歐基盧歐圖規畫過程的一部分，市政府要求TVO 承諾不會在歐基盧歐圖的Kaalo 地區設立高放廢棄物處置場。地方政府反對在優拉約基選址—此一立場在1982 年的市政戰略計畫中做成紀錄，並在1980 年代和1990年代的幾份文件中進行推演。因此，市政府沒有為任何形式的合作活動做準備也就不足為奇了。然而，在1987 年，應貿易與工業部的要求，必須在TVO 的候選場址名單上的城市設立資訊或聯絡委員會，因此TVO 和優拉約基之間的第一個聯絡委員會成立，重點是進行母岩調查。
TVO 的主要目的是資訊交流和提高地主市最終處置的專業知識，市政府為聯絡委員會任命當地的民意代表和公務員。該委員會的任務包括監測調查以及當地服務與勞動力的使用、溝通以及與調查相關的其他問題。
儘管優拉約基最初抱持反對立場，以及1980 年代核電與放射性廢棄物的爭議性質，但該市還是被核電廠的經濟效益所吸引。地方政府不熟悉TVO 公司，也不熟悉核電廠的建造和營運。TVO 在經濟上獨立於市政府，不需要任何經濟支援。相比之下，對於市政府來說，核電廠是促進當地經濟發展的機會。
到1990 年代中期，優拉約基改變了對最終處置場的立場。1995 年與TVO 簽訂合作協議，雙方承諾兼顧彼此利益。雖沒有設立新的聯絡委員會，但兩個常設的優拉約基–TVO 聯合委員會繼續推動工作。一個涵蓋了核電廠運轉、稅收、旅遊和放射性廢棄物處理等廣泛的問題，而另一個只關注於母岩調查。1997 年，後者這個委員會轉變為優拉約基–Posiva 委員會，負責指導和追踪有關最終處置計畫的環評進程的推動。

聯絡委員會成為優拉約基夥伴關係的支柱，他們在必要時成立了新的特設小組委員會，以加強夥伴關係網絡。在合作夥伴關係中，與市政經濟相關的問題是優拉約基的關注焦點。財產稅成為核子設施選址的激勵措施，構成這些考量的中心議題。1999 年3 月，優拉約基為政府草擬一份關於最終處置計畫的「願望清單」。地方政府認為，處置場的房地產稅率應該比核電廠高得多，並且應該在房地產稅立法中指定稅率。僅僅6 個月後，政府提議對核子設施徵收更高的稅率，同樣也適用於用過核子燃料處置場。通過這種方式，政府希望減少歧義，促進最終處置計畫的推進。
與優拉約基的賠償談判是地主社區可以在芬蘭社會環境中發揮影響力的一個例子。優拉約基的權力來自於否決權，作為核電廠所在地，地方政府擁有「比較優勢」、現有用過核子燃料貯存設施以及當地的正面意見。另一方面，Posiva 希望保留對選址的控制權，同時在申請「原則性決策（Decision-in-Principle, DiP）」時僅考慮一處場址，以確保地主市的承諾。

• 選址及以後
優拉約基市議會於2000 年接受成為處置場的候選地點，條件是該設施只可接收芬蘭國內產生的用過核子燃料。關於Posiva 的DiP 申請的聲明，是由「Vuojoki工作組」準備，這表明地方政府、TVO和Posiva 之間的密切合作關係。這份合作夥伴關係為市政經濟做出了重大貢獻，並幫助這些公司推廣他們的計畫。例如，2008 年3 月，優拉約基在DiP 階段之前就宣布，同意在歐基盧歐圖計畫中接受新核電廠反應爐將產生的用過核子燃料。地方政府公開證明了這一立場，純粹是基於市政經濟的理由。到目前為止，優拉約基已經同意接受兩次處置場的擴建，分別是2008 年來自TVO 的用過核子燃料，和2009 年來自佛頓（Fortum）電力與供熱公司的決定。

在2013 年Posiva 用過核子燃料設施建造許可申請的聲明中，優拉約基完全依賴STUK 在安全評估方面的專業知識，並沒有提出任何額外的核准條件。2010年，優拉約基約90% 的房地產稅收，即其年度稅收總額的近1/3，來自TVO 和Posiva，經濟風險相當高。
隨著兩個聯絡委員會（優拉約基–TVO和優拉約基–Posiva）的合併，優拉約基與核子工業之間的合作，在2013 年進行了修訂。因此，放射性廢棄物處理再次成為當地議程中眾多與核能有關的議題之一，如同優拉約基和TVO 開始合作時一樣。優拉約基在2013 年改善與國際之間的連結，當時該市決定加入由瑞典歐舍瑪（Östhammar）發起的「歐洲放射性廢棄物在地對話網絡（European Local Network of Radioactive Waste Dialogue）」。他們認為與其他核子設施在地社區交流資訊和經驗很重要，因為核能公司已經在跨境合作。芬蘭的3 個核子社區優拉約基、洛維薩和皮哈約基（Pyhäjoki）之間只是偶爾會面；直到2017 年，在TVO、佛頓公司和Fennovoima 電力公司之間建立了一個新的聯絡委員會，並沒有建立任何討論論壇。該委員會工作的議程和細節只是逐漸公開。到現在，芬蘭核子社區之間的關係是競爭而非合作，這主要是因為核電廠為其所在城市創造了財產稅收入，優拉約基還將洛維薩視為處置場選址的競爭對手，最新的緊張局勢還牽涉到Fennovoima 公司的處置場場址。2016 年，Fennovoima在未事先諮詢社區的情況下，將優拉約基和皮哈約基列為候選地主社區。
雖然優拉約基居民強烈信任安全的監管機制，但他們認為政府的可信度要低得多。早在1990 年代後期，就有人推測政府可能會干預選址，因此優拉約基可能因此失去與電力公司談判的可能性。2010年，在討論未來Fennovoima 核電廠的用過核子燃料時也提出了擔憂。2010 年，優拉約基市政委員會提醒，市政府及其居民有權力決定是否應在其市內選址，強調優拉約基過去以負責任的方式運用此權力。地方政府進一步強調相互開放、信任和問責制，這些特點使得在優拉約基建造和營運核子設施的條件，明顯優於歐盟其他地區。
芬蘭的夥伴合作關係推動至今的結果非常成功，在瑞典，地方政府可以，而在芬蘭，制度安排雖沒有授權和鼓勵潛在的地主社區為審查和資訊活動申請資金，而是確保候選城市有經濟激勵措施來接受一座核子設施。優拉約基市民對安全監管機構抱有高度信任，並聚焦於市政經濟利益。夥伴關係的結構反映了與實施者和核電公司的密切關係，以及將安全問題委託給監管機構，成為旁觀者的角色。

核能安全管制機構對大眾提供的訊息
STUK 負責將輻射和核能安全的相關訊息告知大眾和媒體。 STUK 的做法是採取主動、公開、及時、和易於理解的方式進行溝通。STUK 認為成功溝通的前提是，首先要瞭解大眾和媒體的需求，其次是，STUK 提供的資訊要真實可靠。提供給大眾的訊息都是STUK 本身可獲得的最佳訊息（Best Available Information）。

左圖：最終處置設施示意圖（圖片來源：Posiva）；右圖：膨潤土緩衝安裝裝置（圖片來源：Posiva）

STUK 的網站是重要的溝通管道，因此都是由專業的網頁編輯人員定期更新及維護。網站上的訊息都很容易搜尋而且容易理解，此外，良好的內部溝通，讓STUK的工作人員瞭解各項活動充足的訊息，亦有助於STUK 人員參與對外溝通的能力。
STUK 人員表示，芬蘭的用過核子燃料最終處置計畫之得以順利展開，並選定最終處置場址，且已進入建照申請程序，主要歸功於下列因素：
1. 穩定的國家放射性廢棄物管理政策及相關法律規章的隨時更新；
2. 明確地定義廢棄物產生者、管制單位及政府的責任與義務；
3. 預先累積的管理基金；
4. 管制法規與處置計畫平行發展；
5. 階段性的公開透明且可論證的執行計畫；
6. 執行單位與管制單位可就技術議題對話；
7. 長期性公開透明的民眾溝通，以及成功提升地區性的接受度。
誰是下一個？
另外兩個國家正在為高放廢棄物或被視為廢棄物的用過核子燃料建立處置場取得進展。2016 年6 月，瑞典輻射安全局批准佛斯馬克（Forsmark）未來用過核子燃料深層地質處置場的許可申請。瑞典土地與環境法院於2017 年9 月開始審查該計畫的環境許可。在法國，於2018 年底提交Cigéo 深層地質處置設施的許可申請，2020 年開工建造。最快可能在2025 年開始處置的試驗階段。將容納法國現有核電廠和其他用過核子燃料再處理所產生的長壽命的放射性廢棄物。

ONKALO® 最終處置設施（圖片來源：Posiva）

參考資料：
1. Solving the Back End: Finland’s Key to the Final Disposal of Spent Nuclear Fuel, IAEA, 01/05/2018 https://www.iaea.org/newscenter/news/solving-the-back-end-finlands-key-to-the-final-disposal-of-spent-nuclear-fuel
2. Role of the host communities in final disposal of spent nuclear fuel in Finland and Sweden, Mika Kari/ MattiKojo/ Markku Lehtonen, 03/2021 https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0149197021000044
3. 世界主要國家核能安全管制機構概要，侯明亮，台灣電力公司核能技術處 http://archived.chns.org/s.php@page=1&id=34&id2=1911.html#_ftnref16

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